Eftir dr. Sigurð Hannesson

Greinin birtist fyrst í Vísbendingu, vikurit um viðskipti og efnahagsmál.

Undir lok árs 2008 var fjármagnshöftum komið á. Upphaflega var þeim ætlað að vara í nokkra mánuði en raunin varð önnur. Nú, rúmum átta árum síðar hafa höftin verið losuð að mestu leyti. Þrennt skiptir mestu máli í því hvernig til tókst við afnám hafta: ítarleg greiningarvinna, pólitískt eignarhald og aðkoma heimamanna. Þessu til viðbótar má nefna þá afstöðu sem mótuð var í upphafi að standa vörð um fullveldi landsins og þjóðnýta ekki einkaskuldir (e. ringfence the sovereign).

Höftin beindust að fjármagnsflutningum en færsla fjármagns vegna vöru- og þjónustuviðskipta var áfram frjáls. Þar með fann almenningur lítið fyrir höftunum en lífeyrissjóðir og fyrirtæki fundu verulega fyrir þeim. Höftin eru dýrkeypt og til lengri tíma rýra þau lífsgæði. Þau fæla í burtu fjárfesta og þar með uppbyggingu sem ella hefði orðið.

Staðan eftir efnahagshrunið var fordæmalaus. Samanlagt er fall íslensku bankanna annað stærsta gjaldþrot í heimi. Þó leitað sé dæma annars staðar þá er þau ekki að finna. Fordæmalaus staða kallar á nýjar og þar af leiðandi óhefðbundnar lausnir. Það hversu vel tókst til gerir það að verkum að lausnirnar verða viðurkenndar í alþjóðlegu samhengi.

Að grunni til var vandamálið færsluvandi, sambærilegur því sem Kýpur og önnur ríki hafa glímt við. Hann lýsir sér í því að erlendir aðilar eiga tilkall til fjármagns sem mun á endanum leita út. Það hefur áhrif á greiðslujöfnuð. Vandinn sneri að þremur þáttum. Í fyrsta lagi var það vandi sem stafaði af uppgjöri slitabúa. Í öðru lagi var vandi vegna aflandskróna. Í þriðja lagi voru svo erlendar fjárfestingar almennings og atvinnulífs.

Tvö ljón í veginum – slitabú og aflandskrónur

Tvennt þurfti til að gera erlenda fjárfestingu mögulega; tryggja að uppgjör á slitabúum gömlu bankanna stefndu Íslandi ekki í voða og aflandskrónur færðust út úr hagkerfinu með skipulegum hætti. Bæði þessi verkefni voru leyst á síðasta ári og í framhaldinu hafa skapast aðstæður til að losa höftin að fullu.

Meginvandamálið við þrotabú föllnu bankanna var að þau áttu umtalsverðar eignir hér á landi, bæði í erlendri mynt og íslenskum krónum en meginþorri kröfuhafa er erlendur. Uppgjör búanna hefði því að öllu óbreyttu veikt gengi krónu með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á lífskjör almennings.

Aflandskrónur eru leifar vaxtamunarviðskipta sem tíðkuðust á árunum 2005-2008. Undir lokin höfðu aflandskrónurnar safnast á fáar hendur. Vogunarsjóðir keyptu þessar eignir á miklum afslætti, fjárfestu í ríkisskuldabréfum og veðjuðu þar með á efnahagsbata Íslands og ríflegan vaxtamun við önnur lönd. Þegar höftin voru innleidd varð til tvöfaldur gjaldeyrismarkaður. Annars vegar skráð gengi Seðlabankans en það átti við um vöru- og þjónustuviðskipti og svo aflandsgengi sem var umtalsvert lægra en skráða gengið og endurspeglaði það að aflandskrónur voru sérstakur eignaflokkur í höftum.

Heildstæð lausn – boðið upp á valkosti

Margvísleg sjónarmið komu fram um losun fjármagnshafta. Með tímanum náðist þverpólitísk samstaða um að nálgast málið á heildstæðan hátt. Það þýðir að lausnin tekur tillit til allra þeirra sem lokaðir eru bak við höftin í stað þess að leysa mál einstakra aðila eða hópa án tillits til annarra. Þetta reyndist farsæl nálgun og skipti pólitísk samstaða miklu máli. Sú samstaða endurspeglast meðal annars í bréfum sem nefnd með fulltrúum þingflokka um afnám gjaldeyrishafta sendi þáverandi fjármálaráðherra og formönnum stjórnmálaflokka 2012 og 2013.

Stöðugleiki var leiðarstefið í vinnu við losun fjármagnshafta. Að losa um höft án þess að raska efnahagslegum stöðugleika og að útkoman væri í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar landsins. Kröfuhöfum voru boðnir valkostir og réttir hvatar skapaðir svo að þeir ákveddu sjálfir hvað þeir vildu gera. Nálguninni hefur gjarnan verið líkt við gulrót og kylfu. Gulrótin felst í valkostunum sem standa til boða en kylfan tekur við verði gulrótin ekki fyrir valinu. Valið er eftir sem áður annarra.

Ítarleg greiningarvinna sannaði gildi sitt

Ákvarðanir verða að byggja á haldgóðum upplýsingum. Það tók langan tíma að greina stöðuna til fulls. Ástæður þess voru annars vegar þær að vandinn var víðfeðmur og svo að tíma tók að afla áreiðanlegra gagna. Sem dæmi tók mörg ár að gera áreiðanlegar greiðslujafnaðargreiningar og að meta erlenda stöðu þjóðarbúsins. Þurfti þar bæði einstaklingsframtak og aðkomu stofnana á borð við AGS og Seðlabanka.

Umfangsmikil greiningarvinna Seðlabankans veturinn 2011-2012 leiddi til lagasetningar í mars 2012 en þá voru slitabúin færð undir höftin. Eftir þetta var ekki hægt að gera slitabúin upp án aðkomu stjórnvalda. Þetta reyndist ein þýðingarmesta breyting á gjaldeyrislögunum sem gerð var.

Mikil óvissa ríkti um raunverulega stöðu þjóðarbúsins eftir fall bankanna. Það tók nokkur ár að greina stöðuna og hún varð raunar ekki ljós að fullu fyrr en árið 2015. Þar með var hægt að móta endanlega afstöðu og finna réttu leiðirnar að settu marki sem var að losa fjármagnshöft en varðveita stöðugleika.

Pólitískt eignarhald skilar árangri

Það er stjórnmálamanna að taka ákvarðanir. Skýr sýn er forsenda árangurs og um leið skilningur á því að gjarnan eru nokkrar leiðir að sama marki. Skýr skilaboð þess efnis að gengið yrði eins langt og unnt væri innan ramma fullveldis og alþjóðlegra skuldbindinga skiptu miklu máli við losun hafta. Án þess hefði ekki verið unnt að ná góðum árangri.

Mikið traust ríkti og góð samvinna var milli lykilstofnana og þeirra einstaklinga sem að málinu komu. Án þess hefði árangur ekki náðst.

Aðkoma heimamanna nauðsynleg

Stjórnkerfið er skilvirkt á vissum sviðum en í sumum tilvikum getur reynst vel að leita utanaðkomandi ráðgjafar, sér í lagi þegar verkefnin eru óhefðbundin.

Erlendir sérfræðingar komu víða við sögu í endurreisn undanfarinna ára. Þekking á viðfangsefninu og alþjóðleg reynsla kemur að góðum notum. Þó verður að hafa í huga að aðstæður eru einstakar í hverju tilviki fyrir sig. Þess vegna er ekki hægt að beita stöðluðum aðferðum við úrlausn mála heldur verður að sérsníða lausnir að einhverju leyti og stundum að miklu leyti. Þar skiptir aðkoma heimamanna sköpum því þeir þekkja aðstæður betur en utanaðkomandi ráðgjafar. Aðkoma heimamanna er því nauðsynleg eigi að takast vel til.

Slitabúin gerð upp án eftirmála

Á hinum pólitíska vettvangi er því gjarnan fleygt, að niðurstaðan hafi legið fyrir í mörg ár og að formsatriði hafi verið að klára málið árið 2015. Svo var ekki. Raunar var gerð leit að plönum þar að lútandi en ekkert hefur fundist. Í viðtali við DV í mars 2016 hafnaði Lee Buchheit, ráðgjafi stjórnvalda, þessari söguskoðun og taldi niðurstöðuna um uppgjör slitabúanna fordæmalausa í alþjóðlegri fjármálasögu. Fyrstu hugmyndir kröfuhafa lutu að því að skilja eftir um 150 milljarða króna af eignum og fara með afganginn út. Niðurstaðan varð sú að slitabúin uppfylltu stöðugleikaskilyrðin og gerðu ráðstafanir upp á um 850 milljarða króna.

Um margra ára skeið höfðu fulltrúar þrotabúa föllnu bankanna kallað eftir stefnu stjórnvalda um það hvernig hægt væri að ljúka skuldaskilum bankanna þannig að kröfuhafar gætu flutt sitt fé úr landi. Á vormánuðum 2015 var kröfuhöfum kynnt sýn stjórnvalda um stöðugleikaskilyrði og fyrirætlanir um 39% stöðugleikaskatt.

Stöðugleikaskilyrði stjórnvalda voru þrjú talsins og uppfylla þurfti þau öll til að fá undanþágu til að ljúka nauðasamningum. Fyrsta stöðugleikaskilyrðið laut að því að leysa greiðslujafnaðarvanda sem að óbreyttu hefði stafað af uppgjöri slitabúanna. Þannig voru innlendar eignir framseldar með beinum og óbeinum hætti til ríkissjóðs. Annað stöðugleikaskilyrðið sneri að fjármögnun bankanna til að tryggja fjármálastöðugleika samhliða haftalosun. Slitabúin nýttu þannig innlendan gjaldeyri sem hafði verið í skammtímainnlánum til að fjármagna nýju bankana til lengri tíma og á eðlilegum kjörum. Við stofnun bankanna veittu stjórnvöld bönkunum umtalsverða fyrirgreiðslu. Þriðja skilyrðið var að þessi fyrirgreiðsla ríkis og Seðlabanka til nýju bankanna yrði gerð upp. Með þessu móti voru hjálpardekkin tekin af bankakerfinu.

Stöðugleikaskattur var lögfestur og hefði verið lagður á hefðu kröfuhafar ekki viljað uppfylla stöðugleikaskilyrðin. Til þess kom þó ekki þar sem öll slitabúin uppfylltu að lokum stöðugleikaskilyrðin og luku nauðasamningum.

Eftirmál vegna aflandskróna

Aflandskrónur eru sérstakur eignaflokkur, ólíkur öðrum krónum í hagkerfinu. Þær eru auðseljanlegar (kvikar eignir) og við eðlilegar aðstæður geta þær flætt hindrunarlaust inn á gjaldeyrismarkað. Við aðstæður eins og hér hafa ríkt skapar slíkt greiðslujafnaðarvanda og gjaldfalli á krónunni.  Tvennt er til ráða til þess að leysa slíkan vanda.

1. i) Eigendurnir veiti afslátt af aflandskrónum þegar þeim er skipt fyrir erlendan gjaldeyri.
2. ii) Festa aflandskrónurnar til langs tíma eða þar til efnahagslegar aðstæður leyfðu útflæði.

Aflandskrónurnar voru festar með löggjöf sem sett var fyrri hluta árs 2016. Með útboði í júní 2016 var fjárfestum boðið að skipta aflandskrónum fyrir erlendan gjaldeyri með afslætti. Þar með var leystur sá vandi sem steðjaði af aflandskrónum. Í kjölfarið var unnt að losa um höft á almenning, fyrirtæki og lífeyrissjóði. Það ferli hófst síðla árs 2016 en lauk í mars 2017.

Stærstu aflandskrónueigendurnir buðu ekki uppsett verð í útboðinu og gáfu þannig til kynna að þeir vildu fjárfesta á Íslandi til lengri tíma. Fljótlega kom þó í ljós að svo var ekki. Þeir tóku að birta auglýsingar og láta reyna á lagalega stöðu sína. Þær tilraunir báru ekki árangur. Í mars 2017 ákváðu íslensk stjórnvöld að semja við þá um útgöngu, þvert á fyrri plön. Áður en það skref var tekið hefði farið betur á því að sjá hvernig afnám hafta á almenning og atvinnulíf heppnaðist og hvort fjármagn sem kom í gegnum fjárfestingarleið og útboð Seðlabanka færi hratt út. Það er óheppilegt fyrir trúverðugleika stjórnvalda að standa ekki við gefnar forsendur en vonandi verða ekki eftirmál af því í stærra samhengi.

Niðurlag

Niðurstaðan var ekki fyrir fram gefin. Efnahagsleg staða Íslands hefur ekki verið betri um langt skeið, erlendar eignir eru umfram erlendar skuldir í fyrsta sinn frá því mælingar hófust og lánshæfismat landsins hefur hækkað á ný. Það er gleðiefni að það sjáist til lands í endurreisn hagkerfisins.

Höfundur er framkvæmdastjóri hjá Kviku og fyrrum varaformaður framkvæmdahóps stjórnvalda um losun fjármagnshafta.